مقاله | غلامرضا فروهمند، معاون حوضه آبریز ارس

به گزارش خبرنگار شبکه خبری آب ایران، در دهه‌های اخیر، سیاست‌گذاری آب در ایران عمدتاً بر توسعه ابزارهای مدیریت تقاضا، افزایش بهره‌وری و مهار مصرف متمرکز بوده است؛ با این حال، روند تشدید ناترازی منابع آب نشان می‌دهد که مسئله، صرفاً در شیوه مدیریت مصرف خلاصه نمی‌شود. پرسش اساسی آن است که چرا با وجود انباشت دانش، قوانین و تجربه‌های اجرایی، بحران آب همچنان با الگویی مشابه بازتولید می‌شود؟ این مقاله که به قلم «غلامرضا فرهومند» معاون حوضه آبریز ارس به رشته تحریر درآمده است، با انتقال نقطه تمرکز از «مدیریت تقاضا» به «حکمرانی بر خلق تقاضا»، تلاش می‌کند ریشه‌های ساختاری بحران را در فرآیندهای توسعه، نظام تصمیم‌گیری و سازوکارهای تولید تعهدات جدید آبی واکاوی کند و ضرورت طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه‌ای بر مبنای ظرفیت سرزمین را به‌عنوان پیش‌شرط حکمرانی پایدار آب تبیین سازد.

متن قسمت نخست این مقاله را در ادامه بخوانید: 

**********************************************************

درآمدی بر چارچوب نظری مجموعه مدیریت تقاضا تا حکمرانی بر خلق تقاضا 

تأملی بر جایگاه بخش آب در انتهای زنجیره تصمیم‌گیری توسعه، ضرورت طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه بر مبنای ظرفیت سرزمین 

بخش نخست

نگارش: غلامرضا فرهومند

مرداد ماه 1405

چکیده

بحران آب در ایران، علی‌رغم گسترش مستمر دانش، قوانین و ابزارهای مدیریت تقاضا، همچنان با الگویی مشابه بازتولید می‌شود. این مجموعه استدلال می‌کند که خاستگاه این ناکارآمدی را باید نه در کیفیت ابزارهای مدیریت تقاضا، بلکه در نقطه مداخله سیاست جست‌وجو کرد: سیاست آب معمولاً پس از شکل‌گیری تعهدات توسعه‌ای وارد عمل می‌شود. بر این مبنا، مفهوم «حکمرانی بر خلق تقاضا» به‌عنوان مکمل مدیریت تقاضا صورت‌بندی می‌شود و واحد تحلیل از «مدیریت منابع آب» به «حکمرانی توسعه» منتقل می‌گردد. با تکیه بر سنت تحلیل نهادی و اقتصاد سیاسی تصمیم‌گیری عمومی، سه گزاره تحلیلی و سه پرسش پژوهش صورت‌بندی می‌شود که استدلال مجموعه را در هفت بخش، از بازتعریف مسئله تا طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه بر مبنای ظرفیت سرزمین، پیش می‌برند.

واژگان کلیدی

حکمرانی آب؛ حکمرانی توسعه؛ حکمرانی بر خلق تقاضا؛ ظرفیت سرزمین؛ تحلیل نهادی؛ معماری تصمیم‌گیری؛ سیاست‌گذاری عمومی

   بحران آب در ایران، طی دهه‌های اخیر، از یک نگرانی فنی و بخشی به یکی از محوری‌ترین مسائل سیاست‌گذاری عمومی کشور بدل شده است. حجم قابل‌توجهی از پژوهش، قانون‌گذاری و برنامه‌ریزی به آن اختصاص یافته و ظرفیت دانشی و نهادی معتنابهی در حوزه مدیریت منابع آب شکل گرفته است. با این‌همه، پایداری تجربی این تلاش‌ها محل تردید جدی است: شاخص‌های اصلی منابع آب کشور همچنان روندی رو به وخامت را نشان می‌دهند و بخش مهمی از سیاست‌های متعارف، به‌جای مهار ناترازی، در عمل به بازتولید مستمر آن انجامیده‌اند.

این ناسازگاری میان گستردگی مداخله و تداوم بحران، صرفاً بیانگر ضعف اجرا یا کاستی ابزار نیست؛ بلکه نشانه‌ای از نارسایی در سطح صورت‌بندی مسئله است. هرگاه یک مسئله سیاستی، علی‌رغم توسعه مستمر دانش و ابزار، با الگویی مشابه بازتولید شود، پرسش راهبردی باید از «چگونگی مدیریت بحران» به « محل واقعی شکل‌گیری بحران» جابه‌جا شود. این جابه‌جایی پرسش، نقطه عزیمت نظری این مجموعه است.

2. مسئله پژوهش و پرسش اساسی

ادبیات حکمرانی آب، طی دو دهه گذشته، عمدتاً حول گذار از «مدیریت عرضه» به «مدیریت تقاضا» شکل گرفته است؛ گذاری که سهم بی‌بدیلی در تغییر نگرش سیاست‌گذار نسبت به محدودیت منابع داشته است. با این حال، تداوم افزایش فشار بر منابع آب، علی‌رغم بلوغ نسبی ابزارهای مدیریت تقاضا، نشان می‌دهد که این چارچوب به‌تنهایی برای توضیح یا مهار بازتولید بحران کافی نیست.

مسئله پژوهشی این مجموعه از همین ناکفایتی تبیینی سر برمی‌آورد: چرا مدیریت تقاضا، به‌رغم پیشرفت ابزاری، نتوانسته چرخه بازتولید ناترازی را متوقف کند؟ پاسخ این مجموعه آن است که خاستگاه این ناکارآمدی را باید در نقطه مداخله سیاست، نه در کیفیت ابزار، جست‌وجو کرد. سیاست‌های تقاضامحور معمولاً پس از آن وارد عمل می‌شوند که تقاضا شکل گرفته، فعالیت توسعه‌ای مکان‌یابی و تثبیت شده و تعهد تأمین آب ایجاد شده است؛ در چنین شرایطی، مدیریت منابع آب صرفاً با پیامدهای تصمیم‌هایی مواجه است که در فرآیندها و با منطق‌هایی بیرون از حوزه خود اتخاذ شده‌اند.

بر این اساس، خلأ دانشی محوری که این مجموعه در پی پر کردن آن است چنین صورت‌بندی می‌شود: ادبیات موجود حکمرانی آب، سازوکار شکل‌گیری تقاضاهای جدید در فرآیندهای قانون‌گذاری، بودجه‌ریزی، مکان‌یابی و برنامه‌ریزی توسعه را عمدتاً برون‌زا و مفروض می‌گیرد، حال آنکه همین فرآیندها، خاستگاه ساختاری بخش قابل‌توجهی از ناترازی آب هستند. غفلت از این حلقه، ادبیات حکمرانی آب را از تحلیل «حکمرانی بر خلق تقاضا» به‌عنوان مکمل ضروری «مدیریت تقاضا» محروم کرده است.

3. چارچوب نظری و جایگاه در ادبیات حکمرانی

این مجموعه، مبنای نظری خود را در سنت تحلیل نهادی و اقتصاد سیاسی تصمیم‌گیری عمومی جست‌وجو می‌کند؛ سنتی که واحد تحلیل را از کنشگران منفرد به قواعدی منتقل می‌کند که کنش و انتخاب بازیگران را در یک عرصه سیاستی شکل می‌دهند. چارچوب تحلیل و توسعه نهادی الینور استروم (Institutional Analysis and Development)، که تصمیم‌های سیاستی را محصول تعامل میان قواعد، بازیگران و عرصه کنش می‌داند، نقطه اتکای اصلی این انتخاب روش‌شناختی است؛ بی‌آنکه این مجموعه خود را به یک الگوی واحد و از پیش‌تعیین‌شده محدود کند.

این چارچوب همچنین با ادبیات نهادگرای آب در گفت‌وگوست: پژوهش‌هایی که نشان داده‌اند اصلاحات تک‌بعدی و راه‌حل‌های عام (panacea) در حکمرانی منابع مشترک، به‌دلیل نادیده‌گرفتن تنوع بستر نهادی، اغلب ناکام می‌مانند، و پژوهش‌هایی که روایت‌ها و مدل‌های سیاستی غالب در بخش آب را نقد کرده و نشان داده‌اند این روایت‌ها می‌توانند مسئله واقعی را از کانون توجه سیاست‌گذار دور کنند. مجموعه حاضر، این خط استدلال را یک گام جلوتر می‌برد: مدعا آن است که حتی روایت‌های اصلاح‌شده مدیریت تقاضا نیز تا زمانی که فرآیند خلق تقاضا را برون‌زا فرض کنند، در همان دام بازمی‌مانند.

در تلاقی با این سنت، مجموعه حاضر مفهوم «حکمرانی بر خلق تقاضا» را به‌عنوان چارچوب مفهومی مکمل مدیریت تقاضا صورت‌بندی می‌کند. بر این مبنا، واحد تحلیل از «مدیریت منابع آب» به «حکمرانی توسعه» منتقل می‌شود و ظرفیت سرزمین، از یک ملاحظه فنی و پسینی که صرفاً در مرحله تخصیص لحاظ می‌شود، به شرط پیشینی اعتبار و مشروعیت تصمیم‌های توسعه‌ای ارتقا می‌یابد. این جابه‌جایی، مجموعه را همچنین در نسبت با ادبیات حکمرانی تطبیقی و پویا (adaptive governance) قرار می‌دهد که پایداری منابع طبیعی را محصول ظرفیت نهادها برای یادگیری و بازتنظیم قواعد در برابر تغییر می‌داند؛ با این تفاوت که کانون تحلیل در این مجموعه، نه سازگاری پسینی نظام مدیریت آب، بلکه اصلاح پیشینی قواعد بالادستی تصمیم‌گیری توسعه است.

4. گزاره‌های تحلیلی و نوآوری مفهومی

استدلال محوری این مجموعه در قالب سه گزاره تحلیلی به‌هم‌پیوسته صورت‌بندی می‌شود:

• گزاره نخست: بازتولید مستمر ناترازی آب، معلول ناکارآمدی موضعی ابزارهای مدیریت تقاضا نیست، بلکه معلول ساختاری نقطه مداخله سیاستی است؛ سیاست آب در انتهای زنجیره‌ای دخالت می‌کند که تعهدات آن پیش‌تر در فرآیندهای دیگر شکل گرفته‌اند.
• گزاره دوم: تا زمانی که خلق تقاضاهای جدید توسعه‌ای مشمول سنجش پیشینی نسبت به ظرفیت واقعی سرزمین نشود، هیچ سطحی از بهبود ابزارهای مدیریت تقاضا نمی‌تواند به‌تنهایی چرخه بازتولید ناترازی را متوقف کند.
• گزاره سوم: اصلاح پایدار حکمرانی آب مستلزم انتقال نقطه مداخله از «مدیریت پیامدهای توسعه» به «تنظیم قواعد شکل‌گیری تصمیم‌های توسعه‌ای» است؛ انتقالی که نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه بر مبنای ظرفیت سرزمین، سازوکار نهادی پیشنهادی آن است.

ابتکار این مجموعه را می‌توان در سه سطح خلاصه کرد: در سطح مفهومی، با معرفی «حکمرانی بر خلق تقاضا» به‌عنوان حلقه مفقوده میان مدیریت تقاضا و حکمرانی توسعه؛ در سطح تحلیلی، با بازتعریف ظرفیت سرزمین از ملاحظه فنی به شرط مشروعیت تصمیم؛ و در سطح سیاستی، با طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه‌ای به‌عنوان سازوکار نهادی متناظر با این بازتعریف.

5. پرسش‌های پژوهش

• چرا سیاست‌های مدیریت تقاضا، علی‌رغم بلوغ ابزاری، قادر به توقف بازتولید ساختاری ناترازی منابع آب نبوده‌اند؟
• تعهدات جدید تأمین آب، در کدام مراحل از معماری تصمیم‌گیری توسعه (قانون‌گذاری، بودجه‌ریزی، مکان‌یابی، برنامه‌ریزی) و از طریق چه قواعد و سازوکارهایی شکل می‌گیرند؟
• بازتعریف ظرفیت سرزمین از ملاحظه فنی پسینی به شرط پیشینی اعتبار تصمیم، چه الزامات نهادی، حقوقی و اجرایی‌ای برای معماری تصمیم‌گیری توسعه به‌همراه دارد؟

6. ظرفیت سرزمین: تعریف عملیاتی و مسیر سنجش

برای آنکه «ظرفیت سرزمین» بتواند نقش شرط پیشینی اعتبار تصمیم توسعه‌ای را ایفا کند، لازم است از یک مفهوم کیفی و کلی، به یک سازه قابل سنجش تبدیل شود. این مجموعه ظرفیت سرزمین را به‌صورت ترکیبی، شامل سه بعد به‌هم‌پیوسته، صورت‌بندی می‌کند و عملیاتی‌سازی کامل شاخص‌های هر بعد را به بخش پنجم مجموعه، در قالب طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی، موکول می‌کند:

• سطح هیدرولوژیک: موازنه منابع و مصارف آب تجدیدپذیر در مقیاس حوضه، با لحاظ نیاز زیست‌محیطی رودخانه‌ها (حقابه اکولوژیک) و بازده پایدار سفره‌های آب زیرزمینی.
• سطح اکولوژیک - محیط‌زیستی: آستانه‌های تاب‌آوری اکوسیستم‌های آبی و خشکی وابسته به منابع آب منطقه، فراتر از تراز کمّی آب صرف.
• سطح ساختاری - اقتصادی: ظرفیت واقعی سازمانهای محلی و منطقه‌ای برای اجرا، پایش و اعمال محدودیت‌های ناشی از تصمیم‌های توسعه‌ای، به‌عنوان قید تکمیلی بر ظرفیت فیزیکی.

این صورت‌بندی سه‌بعدی، مجموعه را در نسبت روشن با تجربه‌های بین‌المللی مشابه قرار می‌دهد؛ به‌ویژه با رویکردهایی نظیر ارزیابی راهبردی محیط‌زیستی که ارزیابی پیامدهای محیط‌زیستی را از سطح پروژه به سطح سیاست، برنامه و طرح بالادستی منتقل کرده‌اند. تفاوت اصلی این مجموعه با آن رویکردها در تأکید بر بعد نهادی- اقتصادی، در کنار ابعاد فیزیکی و محیط‌زیستی، به‌عنوان جزئی از تعریف ظرفیت است، نه صرفاً معیاری برای ارزیابی پس از تصمیم.

7. روش‌شناسی و رویکرد تحلیلی

این مجموعه نه یک پژوهش تجربی به معنای متعارف آن، نه یک گزارش اجرایی، و نه مجموعه‌ای از توصیه‌های موردی و پراکنده است. رویکرد حاکم بر آن، تحلیل سیاستی- نهادی است: رویکردی که با تکیه بر بازخوانی قواعد حکمرانی، مطالعه تطبیقی قوانین و اسناد بالادستی، واکاوی معماری تصمیم‌گیری و بازسازی منطق طراحی نهادی، می‌کوشد خاستگاه ساختاری مسئله را بازشناسی و چارچوبی مفهومی برای اصلاح آن پیشنهاد دهد.

محور تحلیل، رفتار بازیگران منفرد نیست، بلکه قواعدی است که این رفتار را در یک میدان تصمیم‌گیری شکل می‌دهند. پیامد روش‌شناختی این انتخاب آن است که اصلاح پایدار، کمتر از آنکه به تغییر افراد یا ارتقای ظرفیت فنی وابسته باشد، به بازطراحی قواعد تصمیم‌گیری وابسته دانسته می‌شود.

زنجیره شواهد این مجموعه در سه بخش بعدی تأمین می‌شود: بخش سوم، گزاره نخست را با واکاوی اسناد بالادستی، قوانین بودجه و نمونه‌های مستندشده تصمیم‌گیری توسعه‌ای پی می‌گیرد؛ بخش چهارم و پنجم، گزاره دوم و سوم را با تحلیل تطبیقی سازوکارهای ارزیابی پیشینی در حوزه‌های مشابه (از جمله ارزیابی راهبردی محیط‌زیستی) و طراحی نهادی نظام پیشنهادی مستند می‌کنند. این توالی، تضمین می‌کند که هر گزاره تحلیلی پیش از تبدیل‌شدن به پیشنهاد سیاستی، در برابر شواهد مستند سنجیده شود.

8. هدف، قلمرو و منطق ارائه مباحث

هدف این مجموعه نه نقد مطلق توسعه و نه نفی دستاوردهای مدیریت تقاضا است؛ بلکه بازتعریف نسبت میان توسعه، ظرفیت سرزمین و حکمرانی آب. استدلال محوری آن است که اصلاح پایدار حکمرانی آب، مستلزم انتقال نقطه مداخله از مدیریت پیامدهای توسعه به تنظیم قواعد شکل‌گیری تصمیم‌های توسعه‌ای است؛ به‌گونه‌ای که هیچ تعهد جدیدی برای منابع آب، پیش از سنجش سازگاری آن با ظرفیت واقعی سرزمین، مشروعیت اجرایی نیابد.

مباحث این مجموعه، زنجیره‌ای به‌هم‌پیوسته‌اند، نه یادداشت‌هایی مستقل: هر بخش، مقدمه مفهومی لازم برای فهم بخش بعدی را فراهم می‌کند و ترتیب ارائه آن‌ها بخشی از منطق استدلال است.

• بخش نخست : بازتعریف مسئله؛ از مدیریت تقاضا تا حکمرانی بر خلق تقاضا؛ تبیین اینکه مسئله اصلی، مدیریت تقاضای موجود نیست، بلکه حکمرانی بر فرآیند خلق تقاضا و جایگاه بخش آب در انتهای زنجیره تصمیم‌گیری توسعه است.
• بخش دوم : پارادوکس‌های بنیادین حکمرانی آب؛ تحلیل سه پارادوکس اصلی که تبیین می‌کنند چرا با وجود توسعه دانش و قوانین مدیریت تقاضا، بحران همچنان بازتولید می‌شود.
• بخش سوم : کالبدشکافی معماری تصمیم‌گیری توسعه؛ واکاوی قواعد، ساختارها، اقتصاد سیاسی، نظام بودجه‌ریزی و سازوکارهای پاسخ‌گویی که تعهدات جدید تأمین آب را تولید می‌کنند.
• بخش چهارم : اصول تحول در حکمرانی توسعه؛ تبیین اصول نظری اصلاح معماری تصمیم‌گیری و بازتعریف ظرفیت سرزمین به‌عنوان معیار اعتبار تصمیم‌های توسعه‌ای.
• بخش پنجم : طراحی نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه بر مبنای ظرفیت سرزمین؛ معرفی چارچوب نهادی و سازوکارهای اجرایی نظام پیشنهادی به‌عنوان هسته اصلی این مجموعه.
• بخش ششم : الزامات نهادی، حقوقی و اجرایی استقرار نظام پیشنهادی؛ بررسی پیش‌نیازهای استقرار، از اصلاح قواعد حقوقی و سازمانی تا سازوکارهای بودجه‌ای، اطلاعاتی و نظارتی.
• بخش هفتم : جمع‌بندی و افق پیش‌رو؛ تبیین دلالت‌های نظری و سیاستی استدلال مجموعه و ترسیم افق‌های پیش‌روی اصلاح حکمرانی توسعه و منابع آب.

9. جایگاه این چارچوب در سیاست‌گذاری آب و توسعه

این مجموعه که در 7 بخش به ترتیب تقدیم حضور خواهد شد را می‌توان تلاشی برای گسترش قلمرو ادبیات سیاست‌گذاری آب، از حوزه مدیریت منابع به حوزه حکمرانی توسعه، دانست. نقطه عزیمت آن، نقد ابزارهای مدیریت منابع آب یا ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی نیست، بلکه بازخوانی قواعد و سازوکارهایی است که پیش از ورود بخش آب به فرآیند تصمیم، تعهدات توسعه‌ای را شکل می‌دهند و مسیر بهره‌برداری از منابع را از پیش تعیین می‌کنند.

گزاره محوری مجموعه آن است که بخش عمده ادبیات و سیاست‌گذاری موجود، مسئله آب را در سطح مدیریت پیامدها تحلیل کرده، حال آنکه خاستگاه بخش قابل‌توجهی از این پیامدها را باید در معماری تصمیم‌گیری توسعه و در فرآیندهایی جست‌وجو کرد که بسیار پیش‌تر از مرحله تخصیص یا مصرف شکل می‌گیرند. با معرفی مفهوم حکمرانی بر خلق تقاضا، این مجموعه می‌کوشد گفت‌وگوی سیاستی را از این پرسش که «آب موردنیاز توسعه چگونه تأمین شود؟» به این پرسش بنیادی‌تر منتقل کند که «چه قواعدی باید بر تصمیم‌های توسعه‌ای حاکم باشد تا اساساً تعهداتی فراتر از ظرفیت سرزمین شکل نگیرد؟»

در امتداد این بازتعریف، مجموعه حاضر به نقد وضع موجود بسنده نمی‌کند، بلکه چارچوبی سیاستی منسجم برای اصلاح آن پیشنهاد می‌دهد که هسته آن، طراحی و استقرار نظام ارزیابی و اعتباربخشی تصمیمات توسعه بر مبنای ظرفیت سرزمین است؛ نظامی که نه یک سازوکار اداری افزوده، بلکه جزئی از معماری حکمرانی توسعه تلقی می‌شود.

منابع

• Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.
• Ostrom, E. (2005). Understanding Institutional Diversity. Princeton University Press.
• Ostrom, E. (2009). A general framework for analyzing sustainability of social-ecological systems. Science, 325(5939), 419-422.
• Meinzen-Dick, R. (2007). Beyond panaceas in water institutions. Proceedings of the National Academy of Sciences, 104(39), 15200-15205.
• Molle, F. (2008). Nirvana concepts, narratives and policy models: Insights from the water sector. Water Alternatives, 1(1), 131-156.
• Pahl-Wostl, C. (2007). Requirements for adaptive water management. In Adaptive and Integrated Water Management. Springer.
• OECD (2015). OECD Principles on Water Governance. OECD Publishing.
• Global Water Partnership (2000). Integrated Water Resources Management. TAC Background Paper No. 4.

توجه: فهرست بالا مرجع نظری عام برای چارچوب تحلیل نهادی و ادبیات حکمرانی آب است. ارجاع‌دهی تفصیلی و اسنادمحور به قوانین، برنامه‌های توسعه و منابع داخلی مرتبط با ایران، در بخش‌های سوم تا ششم مجموعه (که مبتنی بر واکاوی اسناد بالادستی است) تکمیل خواهد شد.