دوشنبه, 1 تیر 1405
مقاله | غلامرضا فرهومند، معاون مطالعات پایه و تخصیص حوضه آبریز ارس
به گزارش شبکه خبری آب ایران، غلامرضا فرهومند، معاون مطالعات پایه و تخصیص حوضه آبریز ارس، در مقالهای با عنوان «مسئله آب یا مسئله حکمرانی توسعه؟/ ضرورت بازتنظیم نسبت توسعه، سرزمین و حکمرانی»، بحران آب در ایران را فراتر از کمبود منابع و پیامدهای اقلیمی میبیند؛ بحرانی که به باور او، ریشه در ناهماهنگی میان الگوی توسعه، ظرفیتهای سرزمین و شیوه حکمرانی دارد. وی نوشته است:
بحران آب در ایران را نمیتوان صرفاً به اختلال در تراز منابع و مصارف یا تشدید مخاطرات اقلیمی فروکاست. آنچه امروز در قالب کاهش ذخایر آب زیرزمینی، افت تابآوری حوضههای آبریز، گسترش تنشهای بهرهبرداری و افزایش آسیبپذیری زیرساختهای آبی بروز یافته است، در سطحی عمیقتر بازتاب ناترازی میان الگوی توسعه و ظرفیتهای اکولوژیک سرزمین و نیز استمرار الگوهای ایستا، بخشی و واکنشی در حکمرانی آب است.
در این چارچوب، تحولات اقلیم بیش از آنکه منشأ اولیه بحران باشد، عاملی است که ضعفهای انباشتهشده در حکمرانی توسعه و مدیریت منابع آب را آشکارتر و پرهزینهتر کرده است.
این یادداشت بر آن است که مسئله آب در ایران را باید در پیوند با کیفیت حکمرانی توسعه تحلیل کرد. بر این اساس، برونرفت پایدار از وضعیت موجود در گرو یک گذار همزمان و بههمپیوسته است: از یکسو، بازتنظیم حکمرانی توسعه بر مبنای ظرفیت برد سرزمین و از سوی دیگر، استقرار حکمرانی تطبیقی منابع آب مبتنی بر پذیرش عدم قطعیت، یادگیری نهادی، و انعطافپذیری در تصمیمگیری عمومی.
مقدمه: از مسئله منابع به مسئله حکمرانی
تحولات اقلیمی، افت مستمر آبخوانها، تشدید رخدادهای حدی، و افزایش فشارهای توسعهای، نظام منابع آب ایران را وارد وضعیتی کرده است که دیگر نمیتوان آن را با منطق مدیریت متعارف و ابزارهای کلاسیک برنامهریزی توضیح داد. مسئله اصلی، صرفاً کاهش منابع در دسترس نیست؛ بلکه فرسایش تدریجی ظرفیت نظام حکمرانی برای تنظیم رابطه میان توسعه، سرزمین و محدودیتهای اکولوژیک است.
در دهههای گذشته، بخش مهمی از سیاستگذاری عمومی در ایران بر مبنای فرضی ضمنی شکل گرفته که بر اساس آن، منابع طبیعی میتوانند در خدمت الگوهای از پیش تعیینشده توسعه قرار گیرند و مدیریت اجرایی نیز قادر است از طریق مداخلات فنی و سازهای، شکافهای ناشی از این ناهماهنگی را جبران کند. در حوزه آب، این منطق به انباشت تصمیماتی انجامیده است که بهجای انطباق توسعه با ظرفیتهای طبیعی، در عمل به فشار فزاینده بر سامانههای آبی و کاهش مستمر تابآوری آنها منجر شدهاند.
در نتیجه، آنچه امروز از آن بهعنوان بحران آب یاد میشود، بیش از آنکه یک بحران صرفاً بخشی باشد، نشانهای از اختلال در منطق حکمرانی توسعه است؛ اختلالی که تحت شرایط اقلیمی، ابعاد آن عمیقتر و پیامدهای آن پرهزینهتر شده است.
صورتبندی مسئله: سه ناترازی راهبردی
برای فهم ریشههای بحران کنونی، میتوان آن را حاصل همزمانی و برهمکنش سه ناترازی بنیادین دانست.
از این منظر، آب نه فقط یک منبع طبیعی، بلکه یکی از روشنترین آیینههای کیفیت حکمرانی در ایران امروز است.
ریشههای بحران: توسعه ناپایدار و حکمرانی غیرتطبیقی
1) تقدم الگوی توسعه بر ظرفیت سرزمین
یکی از علل اصلی وضعیت موجود، تقدم منطق توسعه بخشی و کمی بر ملاحظات ظرفیتپذیری سرزمین بوده است. گسترش کشاورزی آببر در مناطق خشک و نیمهخشک، استقرار صنایع بزرگ در پهنههای دارای تنش آبی، توسعه شهری بدون ملاحظه نسبت آن با منابع پایه، و اصرار بر حفظ یا گسترش الگوهای مصرفی نامتوازن، همگی به انباشت فشار بر منابع آب انجامیدهاند.
مسئله در اینجا صرفاً خطا در تخصیص یا ضعف در بهرهوری نیست، بلکه به سطحی عمیقتر به فلسفه ضمنی توسعه بازمیگردد؛ فلسفهای که در آن، ظرفیت سرزمین متغیری قابل تطویع فرض شده، نه قیدی بنیادین برای تصمیمگیری. در چنین بستری، کمبود آب نه یک هشدار برای بازنگری در مدل توسعه، بلکه مسئلهای تلقی شده که باید از طریق مداخله فنی، انتقال منابع، یا توسعه بیشتر زیرساختها مدیریت شود.
2) غلبه منطق فنی - سازهای در مدیریت آب
در کنار مسئله توسعه، نظام مدیریت آب نیز در بسیاری از سطوح تحت غلبه رویکردی قرار داشته که میتوان آن را فنی-سازهای، متمرکز و کمظرفیت از نظر یادگیری نهادی توصیف کرد. این رویکرد، اگرچه در دورههایی توانسته به نیازهای کوتاهمدت پاسخ دهد، اما در مواجهه با شرایط پیچیده، پویا و چندعاملی کنونی با محدودیتهای جدی روبهرو است.
اتکا به برنامهریزی مبتنی بر دادههای تاریخی، فرض ایستایی نسبی اقلیم، اولویتبخشی به توسعه عرضه بهجای مدیریت تقاضا، ضعف سازوکارهای بازخوردگیری و ارزیابی، و سهم محدود ذینفعان محلی و حوضهای در فرآیند تصمیمگیری، موجب شده است که نظام حکمرانی آب از قابلیت کافی برای انطباق با شرایط جدید برخوردار نباشد.
پیامد این وضعیت، نهفقط کاهش کارایی سیاستها، بلکه کاهش ظرفیت نظام تصمیمگیری برای اصلاح خود در پرتو تجربه، خطا و تغییر شرایط است.
عدم قطعیت در شرایط اقلیمی: متغیر تشدیدکننده، نه علت یگانه
تردیدی نیست که شرایطی اقلیمی از طریق افزایش دما، تغییر الگوهای بارش، افزایش تبخیر، تشدید فراوانی و شدت خشکسالیها و نیز بیقاعدهتر شدن رخدادهای حدی، فشار مضاعفی بر سامانههای آبی کشور وارد کرده است. با این حال، فروکاستن بحران آب به شرایط اقلیم، تحلیلی ناکافی و از نظر سیاستی گمراهکننده است.
شرایط اقلیم در ایران بیش از آنکه علت مستقل بحران آب باشد، برهمزننده تعادلهای ناپایداری است که پیشتر در اثر ضعفهای ساختاری حکمرانی شکل گرفتهاند. به بیان دیگر، اگر الگوی توسعه با ظرفیت سرزمین سازگارتر و نظام مدیریت آب از انعطاف نهادی بیشتری برخوردار بود، اثرات تحولات اقلیم نیز با شدت و هزینه کمتری بروز میکرد.
مسیر برونرفت: ضرورت گذار دوگانه در حکمرانی
1) بازتنظیم حکمرانی توسعه
هر راهحل پایدار برای مسئله آب، ناگزیر از بازنگری در منطق توسعه است. این بازنگری مستلزم آن است که محدودیتهای آبی و ظرفیتهای اکولوژیک از حاشیه تصمیمگیری به متن آن منتقل شوند. توسعه، در این معنا، باید نه بر مبنای آرزوهای بخشی و فشارهای کوتاهمدت، بلکه بر اساس ظرفیت برد سرزمین، ملاحظات پایداری بیننسلی و الزامات تابآوری ملی تنظیم شود.
این امر بهطور مشخص مستلزم بازبینی در جانمایی فعالیتهای اقتصادی، اصلاح جهتگیریهای سرمایهگذاری، بازتعریف اولویتهای بخشی، و استقرار سازوکارهای ارزیابی توسعه بر اساس تراز آبی و ظرفیت اکولوژیک است. اصل محوری آن است که توسعه باید با سرزمین سازگار شود، نه آنکه سرزمین بهطور مستمر هزینه ناسازگاریهای توسعه را بپردازد.
2) استقرار حکمرانی تطبیقی منابع آب
در کنار اصلاح حکمرانی توسعه، حوزه آب نیازمند گذار به الگویی از حکمرانی است که بتواند با عدم قطعیت، تغییرپذیری و پیچیدگی بهصورت فعال مواجه شود. حکمرانی تطبیقی بر این فرض استوار است که در شرایط متحول، هیچ طراحی نهادی یا برنامهریزی ثابتی نمیتواند برای بلندمدت کفایت کند، مگر آنکه با سازوکارهای یادگیری، بازنگری، انعطاف و مشارکت پشتیبانی شود.
در این رویکرد، مدیریت منابع آب باید از الگوی کنترلمحور و عرضهگرا فاصله بگیرد و به سمت تصمیمگیری سناریومحور، تقویت پایش و ارزیابی مستمر، ارتقای هماهنگی بینبخشی، و مشارکت مؤثر ذینفعان در مقیاس حوضههای آبریز حرکت کند. حکمرانی تطبیقی، بیش از آنکه یک تکنیک مدیریتی باشد، نوعی بازتعریف در فلسفه حکمرانی عمومی در مواجهه با آیندهای ناپایدار است.
دلالتهای سیاستی
بر مبنای این تحلیل، چند جهتگیری سیاستی اهمیت ویژه دارد:
جمعبندی راهبردی
آنچه در ایران بهعنوان «بحران آب» شناخته میشود، در بنیاد خود صرفاً به معنای عامیانه آن، یعنی کمبود فیزیکی منابع آب نیست؛ بلکه بازتاب متراکم و عینی کاستیهای عمیقتر در حکمرانی توسعه، نحوه تنظیم رابطه دولت با سرزمین و ظرفیت نظام تصمیمگیری برای مواجهه با عدم قطعیتها و مهمتر از همه توانایی نظام حکمرانی در حل مسئله است.
از این منظر، مسئله آب بیش از آنکه یک چالش صرفاً منابعی یا فنی باشد، نشانهای از نارساییهای ساختاری در شیوه هدایت توسعه و مدیریت سرزمینی به شمار میرود. بر این اساس، مواجهه مؤثر با آن نمیتواند به راهکارهای صرفاً فنی، پروژهمحور یا بخشی محدود شود، بلکه مستلزم بازتنظیم رویکردهای حکمرانی، ارتقای ظرفیتهای حل مسئله و بازآرایی نسبت توسعه با ظرفیتهای سرزمینی است.
سخن آخر
مسئله آب در ایران، آزمونی برای بازاندیشی در نسبت دولت، توسعه و سرزمین است. تا زمانی که این نسبت بازتنظیم نشود، چالشهای آب به اشکال مختلف بازتولید خواهد شد؛ حتی اگر بهطور مقطعی از شدت آن کاسته شود.
ادامه